世界銀行2006年進行的中國120城市競爭力調(diào)查指出,企業(yè)的旅行和娛樂花費可以衡量對政府官員的“非正規(guī)支出”(行賄的委婉說法)。這項花費占企業(yè)銷售額的比例在各地和各類企業(yè)有所不同,最低0.7%,最高2.3%。如果以0.5%作為企業(yè)正常支出水平,超過部分作為行賄部分,按2006年全國工業(yè)、建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)銷售收入55萬億元計,企業(yè)用于行賄的旅行和娛樂花費約為5000億元。這可能還只是行賄的一小部分,未包括現(xiàn)金、存款、實物、信用卡劃賬、股權贈送等行賄方式。
第四,土地收益流失。2005年有價出讓國有土地16.3萬公頃,其中“招拍掛”出讓面積只占三分之一。“招拍掛”與其他方式出讓的平均地價相差4-5倍,差價每公頃500多萬元。除去其中0.5萬公頃經(jīng)濟適用房建設用地不適用“招拍掛”方式,其余10.1萬公頃土地少收5400億元。這成為房地產(chǎn)開發(fā)商暴利和權力相關者灰色收入的來源。未采用有價出讓方式但進入了市場的土地還未計入。
此外,在土地征用開發(fā)過程中估計地方政府平均每畝獲益10萬元,合計2080億元。這部分本該用來補償失地農(nóng)民和用于社會長遠發(fā)展的土地收益,在大多數(shù)情況下被作為地方當期額外收入花掉了,其使用嚴重缺乏監(jiān)督。
第五,壟斷行業(yè)收入。2005年電力、電信、石油、金融、保險、水電氣供應、煙草等行業(yè)共有職工833萬人,不到全國職工人數(shù)的8%,但工資和工資外收入總額估算達1.07萬億元,相當于當年全國職工工資總額的55%,高出全國職工平均工資水平的部分約9200億元。其中相當部分來自行政性壟斷。
以上內(nèi)容中有數(shù)量依據(jù)的項目,包括金融腐敗、土地收益流失、企業(yè)用于行賄的旅行和娛樂支出、壟斷行業(yè)灰色收入等,數(shù)額已接近3萬億元,占了4.4萬億元遺漏收入的大部分。這說明中國國民收入分配體系存在巨大漏洞和嚴重制度缺陷。目前收入分配差距過大的原因,主要不在于市場化,而在于制度不健全所導致的腐敗和灰色收入。
制度缺陷造成的灰色收入干擾了國民收入的正常分配。在初次分配領域,灰色收入導致要素配置扭曲,造成低效率并影響未來經(jīng)濟發(fā)展。在再分配領域,灰色收入造成國民收入的逆向再分配,把本該用于低收入居民的資金通過非正當途徑轉(zhuǎn)移到權力相關者手中,進一步擴大了收入差距和分配不公。
近年來,收入差距擴大已經(jīng)引起越來越明顯的經(jīng)濟結(jié)構失衡。在經(jīng)濟高速增長的同時,出現(xiàn)了儲蓄過度和大眾消費增長滯后,內(nèi)需相對不足,經(jīng)濟增長越來越依賴投資和出口拉動。更嚴重的是,經(jīng)濟發(fā)展的成果通過非正當途徑向少數(shù)人集中,導致收入分配嚴重不公和社會兩極分化。這是引起廣泛不滿的主要原因,是對建設和諧社會、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的最大威脅,需要決策層以力挽狂瀾的決心進行應對。
因為收入差距擴大的主要原因是體制缺陷導致的國民收入初次分配扭曲,也就不可能單靠收入再分配解決這些問題。而由政府部門掌控大量資源進行轉(zhuǎn)移支付,可能進一步導致公共資源流失和逆向再分配,惡化收入分配格局。因此,迫切需要加快公共管理體制改革、首先是政府改革步伐,從體制上消除腐敗滋生的根源。
——當前需要具體研究如何將灰色收入納入收入分配統(tǒng)計的視野。本項研究依據(jù)的資料是有限的,很多方面的情況需要進一步搞清楚。
——需要有一個綜合性的權威部門從制度建設的高度通盤考慮政府管理制度改革,有些工作還需要與人大的立法和監(jiān)督工作結(jié)合進行。
——政府改革當務之急是針對財政、金融、行政管理、土地和國有資源管理制度中容易造成公共資金流失、尋租腐敗行為和產(chǎn)生灰色收入的制度漏洞,進行深入調(diào)查和研究,并借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗,逐項形成改革方案并加以推進。
——政府改革應從建立規(guī)范和透明的制度入手,例如職能部門的專項資金管理和投資項目的資金管理體制等方面建立公開透明的制度。
——減少尋租空間,限制和清理不必要的行政審批、許可、監(jiān)管項目,減少行政性壟斷,減少對市場的干預,規(guī)范政府部門職權范圍,健全審批、許可、監(jiān)管制度,接受社會監(jiān)督。
這些改革必然面臨很大阻力。從長期來看,只有穩(wěn)步推進政治體制改革,加快民主化進程,才能形成公眾對政府管理的有效監(jiān)督,從制度上保證政府和公共部門管理的合理化。